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中共四川省委四川省人民政府关于实施经营城市战略的意见
发布人:德阳土地资源 发布日期:2012-03-12 
  市、州、县委、市、州、县人民政府,省级各部门:
  全方位经营城市,加快城镇化进程,是实现四川经济发展新跨越、全面建设小康社会的重要战略和必由之路。为把经营城市的新思想、新理念贯穿到城市规划、投资、建设、管理和发展的全过程,走一条具有四川特色的城镇化发展道路,现提出以下意见。
  一、充分认识经营城市的重要性,明确指导思想和目标
   (一)解放思想、更新观念,提高对经营城市的认识。经营城市主要是经营城市资产。城市资产是指城市建设发展过程中形成的各类有形资产和无形资产。有形资产包括城市土地、城市基础设施、市政公用设施、旅游基础设施及其附属物等。无形资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权以及城市品牌、人文资源等相关权益。经营城市,就是把现代市场经济的经营理念、经营机制和经营方式运用到城市的规划、投资、建设、管理、营运的全过程,构建城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制。近年来,我省部分地区在经营城市方面探索了一些经验,取得了一定成绩。但是,从总体上看经营城市的观念滞后、思路不宽、体制不顺、机制不活、力度不大、经营城市工作尚未引起足够重视;城市土地资产多头分散管理的状况尚未根本转变,土地资源市场配置比例低,乱批乱占土地时有发生,应由政府取得的大量土地收益流失严重;城市基础设施建设市场化程度不高,存量资产效益没有得到充 分发挥;城市建设投资渠道狭窄,对民间投资启动不够,资金短缺问题严重制约着城市发展。因此,各级党委、政府必须进一步解放思想,更新观念,坚决冲破一切体制性障碍,高度重视经营城市工作,把经营城市作为加快城镇化进程、推进四川发展新跨越的战略举措和关键环节来抓。要用全新的理念经营城市土地,全新的机制整合城市资源,全新的方式盘活城市资产,把城市作为巨大的国有资产来经营,努力实现工作重心由单一建设城市向经营城市转变,实现城市规划建设管理由部门分割、封闭运行向集中统一、社会参与转变,实现城市基础设施建设和公用事业发展由政府单一投资向多元化投资转变。要通过经营城市,实现城市资源的有效配置及其效益的最大化、最优化、使城市的集聚力、影响力、辐射力和竞争力得到显著增强,真正把城市资源转化为城市资本,走出以城聚财、以城兴城的新路子。
  (二)进一步明确经营城市的指导思想和目标。实施经营城市战略,要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大精神,按照省第八次党代会和省委八届二次全会关于奋力推进四川发展新跨越、全面建设小康社会的总体要求,坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针,走政府主导、市场化运作、社会参与的路子高起点规划、高标准建设、高效能管理、高水平经营,实现城市发展投入产出的良性循环和可持续发展。力争经过3至5年的努力,全省城市核心竞争力和综合竞争力进一步增强,城市基础设施和人居环境明显改善,城市居民科学文化素质和现代市民意识显著增强,初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的城市投资、建设、管理、营运体制和运行机制。
  2005年全省城镇化水平要由2002年的28.2%提高到32%。
  二、发挥规划调控作用,优化配置城市资源
  (一)进一步修编完善全省和区域性经济社会发展总体规划#完善城镇体系规划和城市总体规划加快修编完善全省和区域性经济社会发展总体规划,统筹全省和各区域经济发展、城乡建设、交通、能源、水利基础设施等重大生产力布局和生态环境保护、社会事业发展。根据全省城镇体系规划,完善市、县域城镇体系规划。对外开放规划市场,邀请国内外专家,高标准编制和修订城市总体规划。编制
城市总体规划要在经济社会发展中长期规划、区域性经济社会发展总体规划的指导下进行,并与土地利用规划相衔接,合理确定城市发展目标、城市性质和城市总体框架,科学进行城市布局,搞好功能分区、充分体现规划的前瞻性、科学性和整体性,发挥好其指导和调控城市建设的龙头作用。
  (二)加快城市近期建设规划和控制性详细规划的编制。各城市要按照地区经济社会发展规划和城市建设的需要,编制各种专业性近期建设规划,对经济社会发展规划确定的建设项目提前作好规划定点,确定建设时序。对近期建设地段以及拟向社会供应的土地必须及时编制出控制性详细规划,确定用地性质、建筑密度、容积率、绿地率等规划指标,形成规划图则和文本,为土地市场供应和规划管理提供依据,提高控制性详细规划的覆盖率,“一张蓝图管到底”,对未编制控制性详细规划的地段,不得进行土地出让、改变土地用途和开发建设。注意运用城市设计的手段,提高城市空间环境质量和文化品位,突出城市特色,塑造城市品牌,提升城市价值。通过规划,优化土地及空间资源的布局,改善区域环境条件,培育级差地租,充分实现土地资产的增值。规划是地方政府的一项重要公共服务职能。各级政府要加大对规划的投入力度,将规划编制经费纳入各级财政预算,并多渠道筹集规划经费,切实解决规划滞后和水平不高等突出问题。
  (三)依法加强城市规划和土地利用规划的集中统一管理。城市规划和土地利用规划一经批准就具有法律效力,必须严格执行,任何人不得随意修改,更不能违反规划使用土地、进行建设。规划确需调整时,必须按法定程序进行。城市规划区及其边缘地带的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等的规划建设和用地行为,都必须纳入城市规划和土地利用规划进行统一管理。一个城市只设一级规划和土地行政主管部门,市一级规划和土地资源的行政管理权必须高度集中,不得下放,擅自下放的要立即纠正。设区城市的市辖区原则上不设规划和土地管理机构,如确有必要的,可由市级规划和土地行政管理部门在市辖区设置派出机构。
  三、改革土地使用制度,强化土地经营管理
  (一)加强政府对土地的全面高度垄断和集中调控。国有土地是政府最大的资产,必须依法经营,规范管理,做到控制供应总量,优化用地结构。努力探索集约合理用地和土地经营的新机制,提高政府土地收益。各市、县政府依法对本行政区域内的土地实行统一规划、统一征用(收回、收购)、统一储备、统一开发整理、统一供应、统一监督管理,确保政府全面高度垄断土地一级市场,调控二级市场。土地管理权上收到县,设区的市上收到市,非土地行政主管部门不得行使政府土地管理职能,实行“一个渠道进,一个池子蓄,一个口子出,一个市场经营”的土地供应机制,坚决堵住政府土地收益流失的口子。放开、规范土地二级市场,建立土地交易机构和土地交易有形市场,完善地价体系,健全地价管理制度,实现政府宏观调控下的土地资源市场化配置。
   (二)依法全面推行国有土地有偿使用制度。除法律法规规定可以继续实行划拨的用地外,无论新增建设用地还是存量划拨土地,都必须纳入有偿使用轨道。依法保留划拨用地但将划拨土地随同其地上建筑物、构筑物出租的,也必须将其租金收益中所含的土地收益上缴政府。任何单位和个人不得随意减免土地有偿使用收入。积极探索生产型用地供给新方式,防止借项目为名圈占土地。
  (三)治理整顿土地市场秩序,建立国有土地储备制度。各市(州)、县政府要按照国家和省整顿规范土地市场秩序的部署和要求,采取强有力的措施,全面彻底地开展土地市场整顿和规范工作,把整顿规范工作和经营土地紧密结合起来,以治理整顿土地市场秩序,建立统一、规范、有序的土地市场为突破口,强化对土地资产的经营管理。要坚持熟地出让原则,加快建立土地储备机构和制度,健全储备、融资、整理开发等功能。对城市规划区内的集体土地要分批次实行统一征用;对城市建成区内的闲置和低效利用土地、规划的经营性用地、旧城改造用地等要有计划地依法统一收回或收购,纳入政府储备。城市政府要合理控制城市土地供应总量,实行非饱和适度供应,运用市场机制有效调控地价。城市建设用地计划和供应情况,除涉及国家安全和保密要求外,都必须向社会公开。
  (四)大力推行国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让制度。商业、旅游、娱乐等各类经营性用地,必须以招标、拍卖、挂牌方式出让,商品住宅开发建设用地必须以拍卖方式出让。严格控制协议出让土地的范围,确需协议出让土地的,必须在地价评估的基础上。由县级以上土地管理部门集体审核并向社会公开。政府组织的招商引资项目用地,属于高新技术产业项目的,根据国家有关规定给予优惠。对划拨用地要严格范围、严格标准、严格用途管理,分类定价。土地二级市场的交易,也要在有形市场公开进行。
  (五)建立完善土地开发经营管理机制。市、县人民政府成立城市土地开发经营协调领导机构,负责对城市土地开发经营的重大问题进行组织协调和决策。土地管理部门负责土地征用、收购、收回、储备和以招标、拍卖、挂牌出让等方式供地。财政部门要加强对土地收益的监管,按合同规定及时将土地出让金和收益纳入政府财政基金预算,缴入财政金库,专款专用,作为政府统筹财力用于城市基础设施、市政工程、社会基础设施建设和土地储备。计划部门牵头,会同财政、土地、建设等有关部门,按照国家和省关于固定资产投资管理的有关规定,确定具体项目,并将其纳入年度固定资产投资计划。计划、财政、土地、建设等有关部门,要密切配合,通过经营土地,筹集更多的资金,加快城市基础设施和公用事业建设。

   四、开放市场,加快城市基础设施资产市场化经营
   (一)放宽城市基础设施建设和经营市场准入限制。按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则,充分调动各方面的积极性,除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外,鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作,产权转让、入股、拍卖,使用权出让、经营权转让等多种方式,跨地区、跨行业参与城市基础设施的建设与经营,形成多元化的投融资机制。
  (二)推进城市基础设施资产市场化建设与经营。按照优化增量资产、盘活存量资产的思路,对投资收益比较稳定的城市基础设施和社会事业项目,均可吸纳社会资本和外资进入。除国家法律、法规明确规定外、城市道路、桥梁、停车场、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、污水处理、垃圾处理等设施的建设经营,都应在科学评估的基础上,通过公开向社会招标选择投资和经营主体,中标者对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营全过程负责,并享有一定期限的收益权。对出租车营运权、公交线路经营权、道路桥
梁冠名权、城市公共空间广告经营权等各类无形资产,采用拍卖、招标等方式,实行有偿使用,提高服务水平和质量。
   (三)拓宽城市基础设施融资渠道。继续用好银行信贷资金,鼓励和支持城市重大基础设施项目通过发行股票、债券等方式直接融资,争取发行城市市政建设债券,发展各类投资基金。积极采用BOT(建设_经营_移交)、TOT(转让_经营_移交)等方式,扩大资金来源,筹集运营资金。充分发挥政府投资在城市基础设施建设经营中的导向作用,对于不能市场化经营的公益性项目,要调整政府资金投
向,集中力量加大投入,保证城市功能完善和居民需求。
   五、改革市政公用事业体制,推进市政设施资产社会化经营
  (一)放开市政公用事业经营市场。打破行业垄断和地区封锁、在全面规划、统一管理、特许经营、有序放开和提高服务水平、服务质量的前提下,培育有序竞争的市政公用事业市场体系,走专业化、企业化、社会化经营的路子,将市政设施、园林绿化、环境、卫生等非经营性设施的日常养护、城市公共场所保洁等推向市场,通过招标发包方式,面向社会选择作业单位、承包单位或个人,建立和实施道路养护、绿化养护和环卫保洁的承包制度,增加市场透明度。
   (二)改革市政公用事业经营管理体制。按照政企分开、政事分开和建管分离、管养分离的改革思路,引入竞争机制,变独家经营为多家经营,增强行业发展活力。现有市政公用企业,要逐步按照《公司法》和现代企业制度的要求进行改制,建立合理的产权结构,成为独立的法人实体,平等参与市场竞争,把改制与转换机制结合起来,加大劳动、人事、分配制度改革力度,使改制企业获得持续发展的内在动力。现有从事市政设施维护的单位,要将管理职能与作业职能分开。改变市政公用事业行政分配任务的方式,通过市场公开招标选择经营单位。严格执行基本建设程序,严禁在同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业。对于原有的同一行政单位直接管辖的设计、施工、监理单位,要通过实行企业改制,与原行政单位分离。
  (三)建立科学合理的市政公用事业价格形成机制。按照保本微利的原则,合理制定市政公用事业价格,并实行年度审核和价格听证制度。企业、个人及外商以独资、合资、合作等多种方式建设和运营的市政公用设施,其价格按收回投资并确保微利的原则制定。除国家政策规定外,给予市(州)政府供水、供气、排水、污水处理、垃圾处理、公交、出租车等定价权,各市(州)可根据所辖行政区域的具体情况自行定价,报省政府备案。
  六、改革投融资体制,优化投资环境
  (一)建立统一规范、良性循环的政府投融资体制。集中地方财政安排的城市建设资金(含土地有偿使用收入),城市基础设施和公用设施及其他设施所有权、经营权、管理权的出让收入,特许经营权出让拍卖收入,各种城市建设的专项资金等,建立强有力的,以经营城市为主要内容的建设性政府资金,纳入预算,专款专用,集中用于城市建设和土地储备、开发整理。坚持“集中投入、有限使用”的原则,在经济发展的基础上,逐步加大政府资金用于城市基础设施、公用设施投资的力度,努力发挥政府资金的导向作用。计划、财政部门要根据城市建设需要和财力状况确定投资计划,合理安排政府资金支出,严格控制盲目借贷,避免财政风险,实现资产负债动态平衡。建立有效的经营城市的成本控制机制和相关责任追究机制。
  (二)加大金融部门对经营城市资金支持的力度。金融 部门要为经营城市提供优质金融服务,对符合贷款条件的城市建设项目积极给予信贷支持。加大金融创新力度,积极试办以城市有效资产作抵押发放抵押贷款、以经营城市各种有效收费账户作质押发放质押贷款业务、进一步强化地方金融机构功能,支持经营城市。积极引进国外金融机构参与经营城市。
  (三)营造公开、公正、公平的投资环境。进一步清理、规范与投资有关的法规和规章,减少、规范投资领域的各项规费,对一切投资经营主体实行国民待遇。严格实行民主、科学的投资决策、咨询制度,重大项目要实行专家评估制度和市民公示制度。严格政府项目审批和监督制度,建立政府项目代建制、稽查制度和政府投资项目后续评价制度。建立投资、建设和运营管理“三分离”的管理体制。政府投资项目的建设,必须采取招投标方式选择工程承包商和设计、施工、监理及材料设备供应商。政府投资项目的运行管理应通过公开招标选择相应的项目运行管理公司负责管理。加快制定和推行非政府投资项目实行登记备案制的办法。培育规范化的投资中介机构,加快投资中介服务机构与政府部门脱钩改制步伐,强化对投资中介机构的监管。建立城市信用诚信体系,建立地方金融风险防范和化解机制,规范信用行为,整治信用环境,建立信用评价体系和等级制度及奖惩制度。
  七、全面落实配套政策,加快经营城市步伐
   (一)加快城市经济结构的战略性调整。经济发展是城市发展的基础和重要推动力,各城市要优化城市经济结构,有计划地实施城市中心“退二进三”,大力发展现代服务业。成都市要大力发展高新技术产业和现代服务业,加强科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽的建设,建成西部战略高地。绵阳、攀枝花、自贡、南充、宜宾、泸州、乐山、内江、德阳等城市要把发展高加工度、高附加值工业放在突出位置,用高新技术改造传统产业,努力培育特色经济,增强服务功能,适应城市功能定位的需要,建成区域性的工业、商
贸、信息、文化、科学和教育中心。
   (二)全面推进城镇户籍制度改革。按照积极推进、稳步实施的原则,在全省大(成都五城区和高新区除外)、中、小城市实行居住地登记户口制度。放宽大、中城市迁移落户条件,用准入条件取代计划指标。凡在上述地区内有合法固定的住所和稳定的职业或生活来源的公民及其共同生活居住的直系亲属,均可根据本人意愿申报办理城市常住户口。各大城市(成都五城区和高新区除外)在2003年开展居住地登记户口制度改革试点,年全面实行;中、小城市从2003开始全面实行居住地登记户口制度。
   (三)建立和完善社会保障制度。各市(州)、县必须按照中央和省上的有关政策,多渠道筹集社会保障资金,妥善安置好因经营城市而新增的符合社会保障条件的人员,切实解决城镇职工和进城务工农民的社会保障问题。
   (四)培育和发展城乡一体的劳动力市场。坚持城乡统筹就业的改革方向,逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场,解决城镇人员就业和再就业问题。结合户籍管理制度和社会保障制度改革,取消限制农民进城的歧视性规定,拓宽农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的渠道,促进农村富余劳动力的有序流动转移。
  (五)大力推进城镇社区建设。充分发挥街道办事处和居民委员会的作用,搞好城镇基层基础管理工作,建立完善社区组织机构,抓好社区人员、场地、经费三落实,完善社区基础设施,健全社区服务网络,建立以社会救助和福利服务、便民服务、社会化服务、再就业服务为主要内容的社区服务体系,增强社区服务功能,为全方位经营城市创造良好条件。
  (六)加强城市管理。完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制,提高城市管理效能。清理整顿行政执法队伍,推行综合行政执法试点。大力整治城市综合环境,加大城市环境建设力度,加快城“净化、绿化、亮化、美化”工程建设,提高人居环境质量,创造城市品牌。
   八、加强组织领导,全方位推进经营城市工作
   (一)加强组织领导和统筹协调。各级党委、政府要切实加强对经营城市工作的领导,党政主要领导负总责,确定分管领导具体抓,并建立城市经营工作领导小组,加强组织协调。要制定有利于经营城市工作的配套政策和措施,打破一切体制性障碍,创造良好的经营环境。要进一步明确各级政府在经营城市中的责、权、利,调动各方面经营城市的积极性。要坚持总揽全局、统筹兼顾,因地制宜,既要大胆探索、勇于实践,又要正确处理改革发展稳定的关系,防止“一阵风”、“过度过热开发”和泡沫经济的产生,努力形成
具有地方特色和优势的经营城市模式。
   (二)明确部门分工和职责。经营城市工作涉及面广,各部门要密切协作、通力配合,确保经营城市工作有条不紊地开展。计划、体改等部门负责经营城市的计划和改革措施的研究制定、相关政策衔接及全过程的跟踪工作。财政、土地、建设、公安、社保、物价、环保、银行、纪检、监察、审计、统计、人事、编制等有关部门要做好相关行业的政策制定和组织实施工作。各级纪检、监察机关要加强监督,严厉查处经营城市中的违法违纪行为。各级审计部门要开展土地经营资金运行中的专项审计和审计调查工作。
  (三)增强经营城市工作的法制观念。经营城市政策性、法律性强,必须树立法制观念,使经营城市的各项政策与现行法律、法规相适应。加强城市资产经营的制度建设和监管审计,严肃查处越权批地、非法批地、低价出让土地、非法占地、非法转让土地等违法行为。严禁各级领导干部采用行政手段或以打招呼、批条子等形式插手干预土地经营和其他城市资产经营。从严核算城市资产经营成本和收益#任何部门和单位不得随意减免各项城建和土地税费#不得挤占挪用城市资产经营收益。实行依法经营、规范运作、“阳光作业”,坚决杜绝城市资产流失和腐败行为的发生,确保经营城市健康发展。
   (四)加强经营城市的基础工作。抓紧对可以经营的资产进行资产评估、产权界定和清产核资,准确测算出城市国有资产的份额和规模。建立经营城市的激励和约束机制,将经营城市纳入各级政府目标管理体系进行考核,运用科学的考评办法,对在经营城市中成效显著的地区和部门给予奖励和表彰。建立经营城市的通报交流制度,加强经营城市培训、宣传、统计工作,建立统一的经营城市收益指标统计考核体系。认真研究新情况,总结新经验,积极探索经营城市的新路子,扎实有效地推进经营城市工作。


中共四川省委
四川省人民政府


2003年3月4

 

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